Ciudades Digitales Iberoamericanas.

La incorporación de América Latina a la Sociedad de la Información se configura como una de las claves para favorecer el desarrollo socioeconómico de la región, y la eAdministración como requisito imprescindible en este proceso. Las iniciativas e-Gobierno son una realidad en los principales países iberoamericanos: e-México, e-Panamá, Plan Nacional de Modernización de Argentina, Agenda Bolivia Digital o el Programa Governo Eletrônico de Brasil, son algunos de las iniciativas propuestas para conseguir una administración más eficaz, eficiente, transparente y en consecuencia, una mayor participación de los ciudadanos.

En este proceso de transformación, las administraciones locales tienen la responsabilidad de favorecer la implantación y desarrollo de las ciudades digitales, utilizando las oportunidades que ofrecen las Nuevas Tecnologías. Este papel catalizador de las ciudades, permitirá la inserción de la economía urbana iberoamericana en la nueva geografía digital, y en este escenario, debido a las grandes concentraciones humanas que constituyen, las capitales se configuran como referentes de esta evolución.

El objeto del presente informe se centra en determinar el grado de desarrollo que presentan las web de las capitales de los países de Iberoamérica, y de este modo hacer una valoración de las iniciativas de los gobiernos locales en materia de eAdministración, teniendo en cuenta la situación socioeconómica de la región y su nivel de desarrollo de al Sociedad de la Información. Se han incluido las siguientes ciudades:

• Buenos Aires (Argentina)
• La Paz (Bolivia)
• Brasilia (Brasil)
• Bogotá (Colombia)
• San José (Costa Rica)
• La Habana (Cuba)
• Santiago (Chile)
• Quito (Ecuador)
• San Salvador (El Salvador)
• Guatemala (Guatemala)
• Tegucigalpa (Honduras)
• México D.F. (México)
• Managua (Nicaragua)
• Panamá (Panamá)
• Asunción (Paraguay)
• Lima (Perú)
• Santo Domingo (República Dominicana)
• Montevideo (Uruguay)
• Caracas (Venezuela)

Análisis de las web de las capitales iberoamericanas

En este proceso de análisis se han diferenciado los indicadores en 4 ámbitos: información, usabilidad, gestión on-line y participación. Cada uno de ellos define el nivel de servicios ofrecidos por los gobiernos municipales on-line, su nivel de interactividad con el ciudadano y la calidad de la presentación de las páginas web. Los elementos que se recogen en cada uno de los campos están detalladamente expuestos en el anexo metodológico, donde además se recopila la situación de cada una de las web analizadas, así como un pequeño resumen con los rasgos más relevantes de cada una de ellas.

De los 19 municipios analizados, el 79% poseen página web, de los cuales el 11% no se corresponden con páginas oficiales del gobierno local, sino que se tratan de iniciativas que tienen un ánimo de fomento del turismo de la ciudad. Tal es el caso de las web de La Habana y de Caracas. El 21%, es decir, 4 de las 20 ciudades, no tienen presencia en la Red: Brasilia, San José, San Salvador y Santo Domingo. También conviene dejar constancia de que la web de Guatemala contiene información únicamente del ámbito de la construcción.

Como primera aproximación y teniendo en cuenta el contenido de las web analizadas, se han diferenciado web de ciudad, haciendo referencia a aquellas páginas que incluyen información cultural, turística y a lo sumo incluyen notas de actualidad, y web de municipio, que introducen información sobre la corporación y servicios municipales. Según este criterio, La Habana, Guatemala y Caracas, que corresponden al 16% de la muestra, ofrecen únicamente información relativa a la ciudad, sin ofrecer servicios ciudadanos, ofrecidos estos por el 63%.

Si además del contenido de la página se analiza el nivel de servicio que se ofrece a los ciudadanos y en consecuencia la interactividad que proporciona al ciudadano/visitante, se pueden establecer cuatro niveles de gobierno electrónico, recogidos en el Gráfico 2.

Se ha establecido un análisis en el que se estudian cuatro ámbitos correspondientes a distintos niveles de servicio y que aparece detalladamente explicado en el anexo metodológico:

• Ámbito de información.
• Ámbito de usabilidad (navegación y diseño)
• Ámbito de gestión on-line.
• Ámbito de participación.

• Ámbito de información

En este primer ámbito y como se puede observar en el gráfico 3, lo más significativo es la utilización de la web para incluir notas de actualidad sobre la ciudad y el gobierno local. El 93% de los portales utilizan este recurso, ya sea en forma de noticias, boletines electrónicos, notas de prensa o agendas. Las secciones “Lucho informa” de Bogotá, la “Gaceta Oficial” de México, y las publicaciones on-line de Montevideo, son algunos de los ejemplos de este elemento. Le sigue en importancia la información turística, ofrecida en un 87% de la muestra, en la que destacan Buenos Aires, que incluye museos, restaurantes, hoteles así como los centros de información turística distribuidos por toda la ciudad; la sección “Andar la Habana”, con las principales rutas de interés de la ciudad; y por último y como elemento innovador, la cámara en línea situada en el canal de Panamá, que actualiza las imágenes cada 10 segundos.

Les siguen en importancia con un 80%, la información cultural de la ciudad, así como la información institucional del gobierno de la ciudad. En este último apartado se suele incluir la presentación del alcalde, composición del gobierno y entidades municipales, proyectos de gobierno, y en algunos casos presupuestos.

Es significativo y refleja el incipiente desarrollo en el que se encuentran las páginas analizadas, que tan sólo el 53% ofrezca información sobre servicios municipales, es decir, recursos educativos de la ciudad, servicios para mujeres, jóvenes y mayores, información para empresas etc. En este contexto, y debido al interés, no hay que dejar de mencionar el apartado que incluyen muchas ciudades dedicado a la seguridad ciudadana. Algunos ejemplos son el “Observatorio de Seguridad Ciudadana” de Quito, la información sobre infracciones y procesos de licitación ofrecidos por Santiago de Chile, las secciones “Senderos Seguros”, “prevención del delito” y “Emergencias” de Buenos Aires, y “Ayúdanos a combatir el delito” de México D.F..

Como elemento que denota un mayor grado de complejidad, la información personalizada, mediante consulta de información con clave de acceso, aparece recogida en un 40% de las ciudades con web, dentro que salvo el caso de Guatemalala, se trata de autoconsulta de información sobre tributos y sanciones. Guatemala, al tratarse de una web básicamente centrada en el ámbito de la construcción, contiene información restringida en este contexto.

Por último, dentro de esta sección, se ha considerado la posibilidad que ofrecen algunos portales de consultar datos estadísticos de la ciudad, y que en concreto está representado por el 40% de la muestra. Dentro de este apartado destacan México D.F., Buenos Aires, Lima y Montevideo.

• Ámbito de usabilidad

En este ámbito se han recogido aquellas herramientas que facilitan el acceso a la información, los que mejoran la navegación por la web, y los que hacen el diseño más atractivo.

Como queda reflejado en el gráfico 4, las páginas web de las ciudades analizadas se caracterizan por encontrarse en unos niveles bajos de desarrollo. En términos globales, son páginas con escasas herramientas de acceso a la información, muy sencillas que suelen contener menús desplegables de escasa vistosidad. El elemento más utilizado es el de animaciones, utilizado por un 80% de las web analizadas. Le siguen en importancia herramientas de búsqueda, con un 53% que en general no suelen contener búsqueda en toda la página sino en secciones parciales de las mismas, como es el caso de La Paz que facilita de este modo el acceso a ordenanzas y reglamentos, y Montevideo para su sección de trámites. Con un 33% se sitúan la disponibilidad de mapa web, FAQ y la descarga de programas, este último enmarcado dentro de las herramientas de navegación. Por último hay que destacar la escasa incidencia de la opción multi-idioma de los elementos multimedia, ambos con un 20%.

• Ámbito de gestión on-line

Si se avanza en el nivel de gobierno electrónico, se observa el incipiente grado de interactividad que proporcionan las web de las ciudades iberoamericanas analizadas. En este contexto, el ámbito de gestión on-line representa el ánimo de los gobiernos municipales en el desarrollo de la eAdministración, ofreciendo a los ciudadanos la posibilidad de realizar trámites vía web, superando de este modo las limitaciones de espacio y tiempo que implican los medios tradicionales presenciales.

Dentro de este apartado, el elemento más ampliamente utilizado es el de descargas de ordenanzas y reglamentos, que es utilizado en 10 de los 19 municipios. Sin embargo tan sólo Buenos Aires, Santiago de Chile y México D.F. permiten la descarga de impresos municipales, lo cual supone un 20% de las 15 web iberoamericanas. Destaca por su amplitud y por encontrarse estructurada en apartados, la sección de “Trámites” de Santiago de Chile, que incluye un amplio apartado de formularios en pdf, con su ficha adjunta sobre la información relativa al trámite en cuestión. Del mismo modo, Mexico D.F. que se encuentra aplicando su programa de “Revolución Administrativa” ha incluido un manual de trámites, en el que se incluye la normativa aplicada y los impresos en pdf de un gran número de trámites administrativos y económicos. Por su parte, Buenos Aires, dentro de la “BsAs on-line”, incluye en los apartados de Rentas, Registro Civil Licencias de conducir y Consumidores impresos para rellenar off-line.

Tan sólo Buenos Aires, Mexico D.F. y Montevideo permiten la posibilidad de realizar trámites íntegramente on-line, y éstos son limitados. Las gestiones administrativas más frecuentes son las relacionadas con el Registro Civil. En el caso de Buenos Aires, se puede solicitar las partidas de nacimiento, matrimonio y defunción, el inicio del trámite de renovación de carné de conducir, cambio de domicilio de DNI y la consulta de saldos de rentas. A través de la web de México D.F. sólo se puede solicitar el registro de nacimiento y matrimonio y algunos trámites relativos a la apertura y regularización de las empresas. Del mismo modo, Montevideo sólo permite trámites con el Registro Civil, así como la consulta de acreedores, de expedientes y tributos.

Para terminar, hay que dejar constancia de la poca incidencia de los pagos realizados electrónicamente. Tan sólo Buenos Aires y Lima permiten realizar transacciones económicas vía web. En el caso de la ciudad argentina, se permite el acceso directo a dos entidades bancarias, las cuales proporcionan las claves de acceso. Lima permite el acceso a la web del Servicio de Administración Tributaria, en la que mediante clave de acceso se puede realizar el pago de impuestos.

• Ámbito de participación

En general, el desarrollo de la participación ciudadana on-line se encuentra aún en su primera fase de desarrollo, marcado por la escasa incidencia de los ciudadanos en el gobierno municipal. Dentro de los elementos considerados en este ámbito se han diferenciado dos categorías en función de su complejidad:

• De menor complejidad: En los que se ha incluido el correo electrónico, ya sea dirigido a cargos electos, alcalde o departamentos municipales, y los buzones de quejas, consultas o sugerencias, que pueden ir representados por un formulario electrónico.
• De mayor complejidad: Chats, foros, encuestas de opinión y eDemocracia.

Según se representa en el gráfico 6, el elemento más utilizado es el correo electrónico, con un 73% de la muestra. El porcentaje baja considerablemente si se trata de utilizar un buzón electrónico de quejas y sugerencias, con un 33%. Tan sólo Guatemala y Santiago de Chile, incluyen encuestas de opinión sobre diversos temas de interés ciudadano. En el caso de Santiago de Chile, la encuesta precisamente es sobre la web municipal. En el mismo porcentaje, un 13%, correspondiente a las ciudades de Bogotá y Tegucigalpa, utilizan el chat como herramienta participativa: Bogotá establece un link con la Empresa de Telecomunicaciones para pode acceder a un chat para sordos, y aunque aún no está operativo, en Tegucigalpa se podrá chatear con el alcalde.

Buenos Aires es la única capital iberoamericana que ofrece dos canales de foros, uno en la web de educación y otro en la sección dedicada a jóvenes. Por último, las posibilidades de participar en las decisiones del gobierno municipal y el voto electrónico no aparece recogido en ninguno de los portales de la muestra.

• Nivel de desarrollo

El nivel de desarrollo de las páginas analizadas se ha abordado en un doble sentido: por un lado, midiendo el grado de desarrollo en cada ámbito considerado, y segundo, de manera global, mediante la puntuación individual de los 24 elementos considerados, haciendo posible, la obtención de un ranking de posición.

La Tabla 1, representa un resumen por ámbitos y nivel de desarrollo, cuyo criterio queda definido en el anexo metodológico del presente informe.

Según la información contenida en la Tabla 1, en líneas generales, las capitales iberoamericanas se caracterizan por un nivel de desarrollo incipiente, con limitada interacción on-line y una implicación baja de los ciudadanos en el gobierno de la ciudad. Destacan por tener un nivel alto en la mayoría de los cuatro ámbitos considerados las ciudades de Buenos Aires, México D.F., Lima y Montevideo. Por el contrario, en situación de clara desventaja se sitúan las ciudades de La Habana, Managua, Panamá, Asunción y Caracas, que más que portales ciudadanos, podría decirse que se trata de web de ciudad, ya que la información que contiene se limita a una descripción cultural turística de la ciudad, sin ofrecer servicios municipales on-line. En materia de presentación y diseño de las web, las capitales objeto de estudio se caracterizan por un fácil acceso a la información, con una utilización escasa de recursos de diseño.

A continuación, en la Tabla 2, se ha elaborado un ranking de valoración global de la web, utilizando un índice obtenido de la ponderación individual de los indicadores incluidos en cada uno de los ámbitos considerados. En la elaboración de este índice se han considerado los 24 elementos, asignándoles 1 punto en caso de tener indicador, y 0 en su ausencia, lo cual ha permitido el posicionamiento de cada una de las ciudades.

Finalmente, la evaluación global de las web, permite elaborar un mapa significativo del grado de desarrollo de la eAdministración en las ciudades iberoamericanas, estableciendo 5 niveles básicos:

• Nivel nulo, que identifica la ausencia de web.
• Nivel bajo para puntuaciones menores o iguales de 6 puntos.
• Nivel medio-bajo para puntuaciones entre 6 y 11.
• Nivel medio-alto para tramos entre 12 y 18.
• Nivel alto, para puntuaciones superiores a 18 puntos.

Desarrollo de la Sociedad de la Información versus desarrollo humano

La incorporación de las ciudades iberoamericanas a las Nuevas Tecnologías, constituye un elemento importante en su desarrollo socioeconómico. El escenario de la región en estos últimos años se ha caracterizado, en términos generales, por una gran inestabilidad política, una desaceleración económica y marcados desequilibrios sociales, elementos que sin duda ninguna representan un handicap para la implantación y desarrollo de la Sociedad de la Información.

En este contexto, y teniendo en cuenta las particularidades de cada región, se puede establecer una relación entre el nivel de desarrollo humano de los países iberoamericanos y el grado de preparación de un país para el desarrollo de la SI.

Para valorar la preparación de los países de América Latina para el desarrollo de las TIC, se ha tomado como referencia el Network Readiness Index, índice elaborado por el World Economic Forum, y en el que se valora el entorno de mercado, político, regulatorio y tecnológico, así como el grado de preparación y uso de las TIC por parte de los individuos, empresas y gobierno. Según se representa en el gráfico 7, Chile es el que obtiene mejores resultados, situándose en el puesto 32 del ranking mundial, seguido de Brasil, México, Costa Rica y Argentina, con valores similares a algunos países europeos. El resto y sobre todo 8 de los 19 países analizados, se encuentran en clara situación desfavorable, posicionándose entre los 30 últimos del ranking mundial.

• Nota: Cuba no se analiza en el Network Readiness Indess por las dificultades en obtener la información precisa.

La inserción de las ciudades iberoamericanas en el mercado global requiere entre otros el desarrollo humano de la región, y su incorporación a la Sociedad de la Información constituye una oportunidad. Para reflejar la relación existente entre desarrollo humano y desarrollo de la SI, se ha representado en el Gráfico 8, una matriz de dispersión en la que se relacionan, en los 19 países considerados, el Network Readiness Index (en adelante NRI) con el Índice de Desarrollo Humano (en adelante IDH), este último elaborado por Naciones Unidas en su programa para el desarrollo PNUD.

El IDH es una medida de desarrollo humano, que mide los adelantos medios de un país en 3 aspectos básicos: esperanza de vida al nacer, alfabetización de adultos y matriculaciones en los distintos niveles educativos y PIB per cápita. Identifica a los países en tres grandes categorías: desarrollo humano alto, medio y bajo. En el caso de los países analizados, y en datos referidos al año 2001, salvo Argentina, Uruguay, Costa Rica, Chile, Cuba y México que se sitúan en un desarrollo alto el resto se encuentran en un nivel medio.

Según muestra el gráfico 8, existe una fuerte correlación positiva entre el Índice de Desarrollo Humano y el Network Readiness Index, lo cual refleja que el desarrollo socioeconómico de estos países determina de manera positiva el grado de preparación para el desarrollo de la Sociedad de la Información. Los países situados en el cuadrante C, Guatemala, Nicaragua, Bolivia, Honduras, Ecuador y Paraguay, representan países en clara situación desfavorable para el desarrollo de las TIC, por el contrario los situados en el cuadrante B, se encuentran en condiciones óptimas para el proceso de incorporación de las Nuevas Tecnologías. Mención aparte merece República Dominicana y El Salvador, que cuentan con un nivel de desarrollo de la SI alto en relación con el nivel de desarrollo humano.

Estrategias de implantación de ciudad digital en las capitales iberoamericanas

Una vez valoradas las web de las capitales de los países iberoamericanos, se elabora a continuación, un marco de análisis que permite identificar las estrategias de ciudad digital de los distintos gobiernos locales y cuantificar el nivel de liderazgo político y su compromiso en la implantación de las NN TT. Para ello se ha realizado una matriz en la que se relaciona el grado de implantación de ciudad digital, representado por la puntuación obtenida en el análisis de las web, y el entorno, representado por el índice de preparación para la implantación de la SI en la región (NRI).

* Nota: Cuba queda al margen por no tener datos del NRI.

Teniendo en cuenta la puntuación obtenida del análisis de las web, los cuadrantes A y B representan un mayor liderazgo de los gobiernos locales en la implantación de estrategias de ciudad digital, mientras que los cuadrantes C y D, determinan un nivel bajo de liderazgo político. El otro aspecto definido, es decir, del grado de preparación de los países para el desarrollo de la SI, describe una situación en desarrollo para aquellos países ubicados en los cuadrantes B y D, a diferencia de lo que ocurre en el lado izquierdo de la matriz representada. Según queda recogido en el gráfico 9, este ámbito de análisis permite identificar las estrategias locales en cuatro cuadrantes:

• Cuadrante A: Estrategia de ciudad digital favorable en entorno débil.

Capitales de países con incipiente desarrollo de la SI, y con un grado de implantación de la eAdministración medio-alto. En él se encuentra, aunque en el límite, Tegucigalpa, ciudad que manifiesta su preocupación por convertirse en una ciudad digital, a pesar de ser la capital de un país con escaso desarrollo de la SI. Su web, a pesar de no incluir gestiones on-line, se caracteriza por presentar gran cantidad de información de utilidad para el ciudadano.

• Cuadrante B: Estrategia de ciudad digital favorable en entorno en desarrollo.

Capitales de países con un nivel de desarrollo de la SI medio-alto, con un nivel medio-alto de aplicación de la eAdministración. En este cuadrante se encuentran Lima, Montevideo, México D.F., Santiago y Buenos Aires, ciudades que sirven de referente de la situación de la región en cuanto a la incorporación de las Nuevas Tecnologías. El liderazgo político conseguido con sus estrategias revelan el compromiso de sus gobiernos locales en el desarrollo de la Sociedad de la Información.

• Cuadrante C: Estrategia de ciudad digital desfavorable en entorno débil.

En esta situación se encuentran Managua, Paraguay, Guatemala, La Paz y Quito. Se trata de ciudades con escasa incidencia en su desarrollo como ciudad digital, que siguen la línea marcada por el escaso grado de desarrollo de las Nuevas Tecnologías en el resto de la región. Gobierno central y local requieren realizar un esfuerzo conjunto. Y una mayor capacidad de liderazgo.

• Cuadrante D: Estrategia de ciudad digital desfavorable en entorno en desarrollo.

Capitales de países con un nivel medio-alto de desarrollo de la SI, y con escasa implantación de la eAdministración. En él se encuentran San Salvador, Santo Domingo, Caracas, San José, Brasilia, Bogotá y Panamá. Son ciudades que requieren un gran esfuerzo por equipararse al nivel de desarrollo de implantación de TIC de los países en los que se encuentran ubicadas, con escaso compromiso en la implantación de estrategias de ciudad digital. Dentro de ellos, hay que mencionar que San Salvador, Santo Domingo, San José y Brasilia, no tienen página web, lo cual representa una implantación nula de ciudad digital.

CONCLUSIONES

El análisis de las web de las capitales iberoamericanas revela que el nivel de implantación de ciudad digital se encuentra en sus primeras fases de desarrollo. En términos generales, se trata de portales meramente informativos, con escasa interacción con los ciudadanos, tanto en su ámbito de gestión como en relación con los elementos que fomentan la participación ciudadana.

En el proceso de globalización que se está produciendo, la posición socioeconómica que ocupan los distintos países, así como su grado de preparación para el desarrollo de la SI, constituye en la actualidad un reto importante para los gobiernos centrales y locales, cuyas estrategias de promoción se configuran como elemento clave para vencer las barreras estructurales de las distintas regiones. En este sentido, el panorama iberoamericano es muy variado, y por ende el grado de implantación de la eAdministración local, donde el esfuerzo de los agentes privados y públicos debe ir orientado a fomentar y promover el uso de las TIC por los ciudadanos. Dentro de este contexto, Managua, Paraguay, Guatemala, Quito y la Paz, representan ciudades ubicadas en regiones con clara situación desfavorable, en las que los desequilibrios sociales, culturales y económicos, condicionan el escaso nivel de desarrollo de la Sociedad de la Información.

En este escenario, otro de los aspectos que se recogen en el Informe es el desigual nivel de compromiso de los gobiernos locales en la implantación de la ciudad digital, marcado fundamentalmente por el nivel de desarrollo de la SI en los países iberoamericanos. A la cabeza se sitúan Buenos Aires, México, Montevideo, Santiago y Lima, cuyos programas de modernización administrativa empiezan a ver resultados. Dentro de estos, el Programa de Descentralización y Modernización de la ciudad de Buenos Aires, la Revolución Administrativa “sintantasvueltas” de México D.F. y los Procesos de Descentralización de Montevideo y Santiago, además de promover un cambio en la gestión gubernamental, tienen como meta fundamental mejorar la atención ciudadana y promover el desarrollo de la eAdministración. En el lado opuesto se encuentran Brasilia, San José, Santo Domingo, San Salvador, que no tienen página web, La Habana y Caracas que son páginas no oficiales de promoción turística y Managua, con escasa información de interés ciudadano.

Para finalizar y como conclusión, la realidad de las capitales latinoamericanas refleja una gran complejidad, en la que el liderazgo de los gobiernos locales en sus políticas de desarrollo de la Sociedad de la Información se configura como un elemento clave para aprovechar las ventajas competitivas que ofrecen las TIC en el desarrollo socioeconómico de la región.

NOTA METODOLÓGICA:

• Objeto del estudio: Se centra en cuantificar el grado de penetración de las TIC en las distintas capitales de los Países Iberoamericanos, y en la elaboración de un ranking de las web, en el que se valora el desarrollo global.
• Tipo de investigación: Basado en la observación directa de las páginas web. Se ha confeccionado para cada ciudad una plantilla que recoge todos los indicadores analizados.
• Ámbito de análisis: La muestra del presente estudio es 19 websites, que se corresponde con las principales capitales de los Países Iberoamericanos.
• Fecha del trabajo de campo: El trabajo de campo ha sido realizado en los meses de mayo y junio de 2004.